宏观调控的比较优势与不足

王佳宁：改革开放以来，中国创造了举世瞩目的经济增长奇迹，已成为世界第二大经济体。中国经济发展取得的成就与适时而有效的宏观调控密不可分。这也在一定程度上反映出了中国宏观调控相较于发达国家宏观经济政策的独特优势。

陈彦斌：中国能从1978年GDP规模仅排在世界第九位的低收入国家一跃成为中高收入国家，一定程度上得益于中国宏观调控所具备的一些独特优势。具体而言，主要表现在以下方面。第一，中国财政政策从制定到实施的内在时滞较短，能够成为“稳增长”的有效工具。第二，中国宏观调控工具多种多样，由此操作空间较为充足、回旋余地较大，实践中政策工具的“多管齐下”也会使得宏观调控见效较快。第三，由于改革开放以来的中国经济长期处在追赶阶段，政府可以借鉴发达国家的已有发展经验，通过制定产业政策引导产业发展方向，因此产业政策能够在宏观调控中发挥更大的调控作用。

王佳宁：与此同时，我们也应清醒地认识到，中国宏观调控尚存一些不足与问题，如调控目标过于宽泛，更偏重于使用财政政策。

陈彦斌：一方面，中国宏观调控承担的任务过多、目标过于宽泛。表面上，这会给予政策制定者更大的相机抉择空间，使其可以根据经济形势变化而制定最优政策。但实际上，宽泛化目标下宏观调控政策的左右摇摆会使得公众难以形成稳定预期，从而导致政策的实施效果难以达到预设目标。另一方面，中国宏观调控更多地使用财政政策，对经济短期波动调节更为灵活有效的货币政策处于从属地位，这在一定程度上弱化了宏观调控的逆周期调节能力。

王佳宁：宏观调控主体多元也会对宏观调控力度产生一定的负面影响。在实践中，还出现了宏观调控介入微观干预的情况，这些问题都需要引起高度重视。

陈彦斌：中国宏观调控主体多元导致政出多门、“九龙治水”，以致在政策协调方面还有较大不足，不时出现调控力度不足或过度的情况。由于宏观调控体系中包含较多的微观干预手段，以宏观调控之名行微观干预之实的现象时有发生。这不仅会产生大量寻租空间，阻碍市场经济发展，而且还会扰乱市场对资源的配置效率，进一步加剧经济波动。

宏观调控目标变迁的内在逻辑

王佳宁：设定合理的政策目标是制定宏观调控政策的核心，宏观调控的目标并不是一成不变的，而是会随着经济发展状况进行相应调整，中国经济步入新常态后，基本上每年的宏观调控目标都会进行一定的调整。

陈彦斌：我也注意到了这一现象。中国经济进入新常态以来，面临着增长速度换挡期、结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期“三期叠加”的复杂局面，需要宏观调控目标不断调整予以应对。2012年宏观调控目标定位于“稳增长、调结构、管理通胀预期”；2013年调整为“稳增长、转方式、调结构”；2014年是“稳增长、调结构、促改革”；2015年为“稳增长、调结构、转方式”；2016年扩充为“稳增长、调结构、惠民生、防风险”；2017年进一步调整为“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”。

王佳宁：表面上看，宏观调控目标在不断调整变化，但背后是有规律可循的，比如，中央一直十分重视“稳增长”。

陈彦斌：中央高度重视经济稳定，由此始终将“稳增长”列为首要目标。之所以经济稳定尤为重要，主要有三方面的原因：一是中国经济步入新常态的同时全球经济也进入再平衡阶段，国内外需求双双萎靡导致经济始终存在负产出缺口。二是为了 “到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”并顺利跨越“中等收入陷阱”，中国经济仍然需要保持一定的增长速度。三是由于新常态下就业压力持续增加的同时社会保障体系发展仍相对滞后，中国也难以承受经济增速的过快下滑。

王佳宁：除“稳增长”外，金融稳定也是宏观调控追求的主要目标之一。

陈彦斌：中国对金融稳定的重视程度不断提升，2016年起正式将“防风险”与“稳增长”等重要目标并列。对金融稳定重视程度的不断提高，既与宏观调控应关注金融稳定这一宏观经济理论的新共识相吻合，也因为新常态下金融风险持续上升，尤其是债务风险不断加剧。值得警惕的是，各个金融风险之间还存在着联动机制。例如，债务风险与资产泡沫风险交织在一起，极易使经济陷入更为严重的“债务-通缩”危机，从而进一步加剧中国的整体金融风险。

王佳宁：根据中国经济实际运行的需要，宏观调控要更加兼顾“调结构”、“转方式”、“促改革”等目标，尤其是要重视“调结构”。

陈彦斌： “调结构”过去几年一直作为宏观调控关注的重要目标。究其原因，现代宏观经济理论多是基于发达国家的成熟经验，但是与发达国家经济结构较为稳定的情况不同，中国经济结构一直处于调整之中。经济发展步入新常态以来，产能过剩等问题更为严重，结构调整任务更为迫切。如果宏观调控不考虑这些结构性问题，继续实施刺激政策以维持经济较快增长，可能会进一步加剧经济结构的失衡，不利于可持续发展。因此，宏观调控需要实现经济结构内部的“有保有压、有扶有控”，协调好“稳增长”与“调结构”之间的关系。

王佳宁：除“调结构”之外，对其他目标的关注也是针对一个时期经济形势发展的需要。

陈彦斌：2012年宏观调控注重“管理通胀预期”是因为2011年通胀势头较猛，CPI和PPI涨幅分别高达5.4%和6%，由此要求宏观政策必须要遏制物价水平过快上涨。2013年宏观调控目标侧重于“转方式”，与中共十八大报告提出的加快转变经济发展方式的要求相契合。由于以往高投资发展模式难以为继，宏观调控需要“增强消费对经济增长的基础作用”。2014年宏观调控更加关注“促改革”，则是与中共十八届三中全会确立的全面深化改革大方向相一致，当时的中央经济工作会议提出了“寓改革于调控之中”的新思路。2015年宏观调控虽然又把“转方式”放在更加重要的位置，但也提出了要继续“狠抓改革攻坚”。2016年宏观调控对“惠民生”的强调更多是考虑到“到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”的扶贫目标。2017年宏观调控再次强调“促改革”，并将其列在仅次于“稳增长”的位置上，突出了供给侧结构性改革的重要性。

宏观调控的“强刺激”与“微刺激”

王佳宁：步入新常态之前，中国宏观调控有时会实施强刺激政策，尤其是2008年全球金融危机时期的强刺激政策推动中国经济在全球范围内率先实现了“V”型复苏，但也带来了一些负面效应。

陈彦斌：强刺激政策虽然能够迅速地完成“稳增长”的任务，但是不利于调结构、促改革的推进。以2008年全球金融危机时期的“四万亿”政策为例，这项政策在短暂地刺激了经济增长之后留下了诸多后遗症：一是物价水平快速上升，房价等资产价格迅猛上涨。消费者价格指数由2009年的-0.7%大幅回升至2011年的5.4%，工业生产者出厂价格指数更是由-5.4%上升到6%。全国商品房平均价格则在2009~2011年的三年间上涨了约40%。二是产能过剩问题更加突出。国际货币基金组织的评估报告显示，中国的产能利用率由2008年80%下滑至2011年的60%左右，尤其是钢铁、船舶等被列入战略产业振兴规划中的行业，产能过剩情况最为严重。三是地方政府加大举债规模以刺激经济扩张，导致债务问题凸显。国家审计署数据显示，2010年底地方政府负债规模达到10.7万亿元，较2008年增加了一倍。四是经济结构失衡现象进一步恶化。由于宏观调控政策以拉动投资为主要着力点，2010年和2011年投资率分别高达47.2%和47.3%，比危机前上升了6.5个百分点左右，导致总需求结构失衡问题更加严重。

王佳宁：如此看来，实施有效的宏观调控并不一定非得依赖强刺激政策。现阶段，用微刺激方式来应对经济下行压力，也许收效更佳。

陈彦斌：是的。相较于强刺激政策，微刺激政策虽然仍属于政府依靠项目投资等手段拉动经济增长的调控方式，但是具有两方面的优点：一是微刺激更加注重预调与微调，力度相对温和，对经济带来的负面影响相对较小。例如，2014年第一季度中国经济增速下跌到了7.4%，偏离了当时7.5%的增长目标。在此情形下，政府出台了一系列微刺激政策，主要包括增加中西部铁路建设投资、加快棚户区改造、加大小微企业减税力度等。这些举措大多针对中国经济中的薄弱环节与关键领域，并且也取得了较好的“稳增长”效果，2014年第二季度经济增速恢复至7.5%。二是相较于强刺激政策效果会使得政策空间迅速收窄，微刺激能够为宏观调控节省空间，从而增强政策的可持续性。目前中国货币政策空间和财政政策空间都要明显优于欧美国家，主要就得益于新常态以来中国不再实施强刺激政策，转而实施微刺激政策，给未来宏观调控预留了宝贵的空间。

区间调控的提出及其现实价值 

王佳宁：在较长的时间内，中国宏观调控追求的经济增长目标都是底线目标，这容易导致经济运行“易热难冷”，不利于经济结构的调整和优化升级。

陈彦斌：中国经济步入新常态之前，政府部门在宏观调控中往往是保底线而不设上限，多次明确提出“保八”、“保七”等增长目标。客观地说，这一宏观调控思路与当时的宏观经济形势和经济发展阶段是相适应的。然而，过于看重经济增长的底线加上以往以GDP为导向的地方政府考核体系，使得在过去只要经济增速出现一点波动，各地政府就希望中央出台较大规模的刺激政策。由此，经济运行常处于“易热难冷”的状态，最终实现的经济增速往往都大幅超过预设的增长目标，这也影响了经济结构调整与市场化改革进程的推进。同时，刺激政策的频繁出台与退出导致公众预期难以稳定，扰乱了市场信号，使得资源难以得到有效配置。

王佳宁：自2013年中国首次提出宏观调控要“保持经济增速在合理区间平稳运行”的新思路以来，区间调控备受关注。

陈彦斌：这种关注表现在宏观调控不再盯住某一特定目标值，而是将目标界定为一个合理区间，即区间调控。区间的上限为“防通胀”，下限为“稳增长”，在下限之外还将“保民生”和“防风险”作为底线。当经济运行接近区间下限时，宏观调控的主要着力点是稳增长；当经济运行接近区间上限时，宏观调控的主要着力点是防通胀；当经济运行处于中间状态时，就会加大市场化改革与经济结构调整的力度。区间调控意味着，只要经济运行处于合理区间之内，宏观调控不需要有大动作，只有当经济偏离合理区间时，才需要实施一定的刺激政策。按照这一思路来调控经济，既能够保持经济增长的平稳性以及公众预期的稳定性，又能够促进制度创新、结构调整同步推进。

王佳宁：按照您的理解，区间调控的思路变得日益科学。请举例说明区间调控的现实意义和价值。

陈彦斌：好的。以2017年中国经济的增长目标为例，其设定为“国内生产总值增长6.5%左右，并在实际工作中争取更好结果”，这就是基于对中国经济现实情况的充分考虑。一方面，要想实现第一个百年奋斗目标，即“到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”，“国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”，需要2017~2020年中国经济增速至少达到6.43%。考虑到新常态以来中国经济增速持续下滑，因此有必要将2017年经济增长目标设定在6.5%左右。另一方面，2017年中国潜在经济增速约为6.7%左右，在世界范围内仍然处于相对较高水平。也正因如此，李克强总理所作的《政府工作报告》强调要“在实际工作中争取更好结果”，以尽量使实际增速与潜在增速相适应。

区间调控、定向调控与相机调控的关系

王佳宁：在区间调控基础上，近两年中央又提出要进一步加强定向调控和相机调控。请简要谈谈区间调控、定向调控和相机调控的关系。

陈彦斌：区间调控可以明确什么时候宏观调控需要有所作为，而在什么时候宏观调控需要保持定力以让市场自我调节机制发挥主导作用。定向调控与相机调控则是在宏观调控需要有所作为的情况下，进一步明确宏观调控应该“做什么”和“如何做”的问题。

王佳宁：定向调控明确了宏观调控的发力方向，即重点抓住经济发展中的突出矛盾和结构性问题，针对经济中的薄弱环节和关键领域定向施策、精准发力，从而更加有效地“激活力、补短板、强实体”。

陈彦斌：就货币政策而言，央行多次采取定向降准和定向再贷款等操作，力图为小微企业和“三农”提供必要的资金支持，保证小微企业和“三农”的贷款增速维持较快增长水平。就财政政策而言，财政部也多次实施定向减税等调控手段，拓宽小微企业税收优惠范围，为小微企业减负。放眼全世界，欧美国家全球金融危机之后创新性地使用定向调控政策帮助经济摆脱低迷状况。比如，美国针对资金紧张的金融机构实施了定期证券借贷便利政策以保证金融体系正常运转，欧洲央行进行了定向长期再融资操作以刺激实体经济的投资与消费。

王佳宁：再接着，相机调控明确了宏观调控的具体调控方式。

陈彦斌：与发达国家宏观经济政策中的相机抉择方式相似，相机调控意味着中国宏观调控在短期内需要在多个调控目标之间进行权衡取舍。事实上，宏观调控应遵循单一规则还是相机抉择一直是理论上的争论焦点。2008年全球金融危机前，实施通胀目标制国家的成功经验使得宏观调控应遵循单一规则的观点更为主流，但是危机后各界认识到仅是物价稳定还不足以保证经济稳定与金融稳定，政策应该保持一定的灵活性。美国正是因为采取了相机抉择的“直接行动”方式，才能在危机爆发后迅速作出反应，为其经济的有力复苏打下基础。宏观调控遵循相机调控的方式也符合中国经济现实情况。由于经济运行面临的压力与挑战不断增多，宏观调控不能单一地关注经济增长或物价稳定。同时在“三期叠加”的复杂经济环境下，通胀、就业以及增长等指标均可能出现超预期变动，需要提高宏观调控的及时性与灵活性。

王佳宁：定向调控和相机调控各有其不足之处，在使用定向调控和相机调控时，必须对此有足够的考量。

陈彦斌：定向调控更多是非常规时期的权宜之计，不应成为宏观调控过度依赖的常态化手段。就货币政策而言，即使通过定向调控进行“喷灌”“滴灌”，所释放的流动性最终还是会渗透到整体经济之中，从而难以达到定向调控的目的。此外，相机调控不应锚定过多目标，否则会导致时间不一致性等问题，从而降低调控效率。