“去产能”，即去过剩产能，这是供给侧结构性改革能否取得成功的关键之战，也是实现我国经济持续稳定增长的关键所 在。对此，中央进行了一系列的政策部署，但是在具体操作中，仍会面临严峻的挑战。如何提前认识到可能存在的风险，并采取有效措施防范，对于打好这场攻坚战 至关重要。为此，本报记者就相关问题采访了中国人民大学国家发展与战略研究院研究员张杰。
认清误区 警惕失效
《中国社会科学报》：中央经济工作会议把“去产能”列为2016年五大结构性改革任务之首，并明确了“多兼并重组，少破产清算”的思路，做出具体部署。在具体落实过程中，您认为可能会面临一些什么挑战？
张杰：各级地方政府在贯彻落实政策中，可能出现一系列的认识误区与操作措施偏误，导致“去产能”工作的失效或扭曲。具体表现为：
首先，或出于维护本地区经济发展产业基础的考虑，或出于本地区无法获得新产业发展机会的担忧，在现行的中国行政体制格局和地方财政来源体制的激励下，各 级地方政府或多或少存在等别的地区将过剩产能去除后，本地区产能就不再过剩的观望心态和“比谁能熬”的博弈策略思维，这可能导致中央“去产能”的战略部署 在地方层面无法落实。甚至为了保住本地区既有的过剩产能能够存在，某些地方政府会通过税收补贴、强制贷款、强行需求扩张等方式，“力挺”过剩产能熬过这一 轮“去产能”的中央政策“运动”。
其次，从中央到地方各级政府，倘如还沿袭既往的行政命令手段，或者 依靠传统的产业政策思路以及政府优惠政策，实施中央“去产能”的战略部署工作，而不采取因地制宜的、系统性的、创新性的“去产能”工作思路和政策操作方 式，可能会导致“去产能”工作受阻或失效，甚至使得“去产能”工作造成额外的经济社会发展风险。第一，某些地区事先并未充分考虑和构建社会安全网和风险兜 底机制，也没有开展与群众事前、事中、事后充分的沟通活动。地区经济可能出现的陡峭刚性下滑，会破坏经济的回旋弹性和劳动力市场的韧性，可能引发就业、居 民基本生活、经济基本面恶化等一系列社会经济问题。第二，如果仅仅依靠运用传统的政府财政奖励补贴资金或税收等优惠政策，来鼓励过剩产能企业的限产、破产 乃至转产，很有可能会造成“去产能”工作的不彻底，以及企业的“蛰伏期”和“死灰复燃”。第三，传统政府财政资金补贴或税收等优惠政策，可能会导致地方企 业和地方官员之间形成合谋或勾结行为，将“去产能”工作变异为套取中央政府财政资金或优惠政策的“圈钱”或“分肥”游戏。
再次，针对产能过剩行业中的国有企业和民营企业，地方政府可能出现偏向性的处理倾向。某些地方政府官员出于地区GDP政绩、地方财政收入来源甚至官员自 己私利的考量，会通过财政补贴全力支持本地区已经发生经营不善和效率低下的国企，想方设法将这些国企排除在“去产能”的项目名单之外。甚至鼓励这些效率低 下的国有企业利用中央“去产能”的优惠政策，兼并重组那些经营遇到困难的国有企业或民营企业，造成“去产能”工作的失效和资源配置效率的扭曲，最终导致地 区经济可持续增长动力机制的缺失。
三大风险需防范
《中国社会科学报》：当前“去产能”过程中，老百姓最担心的是就业问题。综合来讲，可能还会暴露什么风险呢？
张杰：与老百姓息息相关的就是失业风险，事实上有三大风险需警惕。
首先，债务风险以及可能引发的银行体系金融风险。目前，中国仅仅四大产能过剩行业（煤炭、钢铁、有色金属和水泥）的有息负债存量就达5.4万亿元。假定 这些行业整体的产能去化率约为11.2%，预计将产生不良贷款约5700亿元。而且，与地方政府融资平台和房地产的债务问题相比，其处理难度更大。对于这 些债务是更倾向于财政救助，还是完全依靠市场化去杠杆，以及制定政府不对商业银行不良贷款进行“兜底”的原则能否有效？随着中国内外环境的变化，这些解决 思路均具有高度的不确定性。此外，去产能导致的未来债务减记支付的概率正不断加大，需要警惕由此带来的资产价格重估风险，以及大面积诱发债务违约的风险。
其次，失业风险以及可能引发的社会安全风险。中国当前重点产能过剩行业的“去产能”工作将造成直接性失业规模相对较为有限。然而，对其可能引发的间接性 失业风险以及下岗转岗所引起的社会风险却不可低估。第一，考虑产能过剩行业的上下游关联行业由此受到的影响与冲击，去产能所引发的间接失业规模可能会进一 步扩大，这对中国的社会安全冲击以及政府财政造成的压力不可小觑。第二，此轮下岗的煤炭、钢铁等行业工人，大都是些步入中年甚至年过半百的人，是很多“上 有老、下有小”家庭的主要支撑。他们技能已经相对老化，重新转岗和接受再就业培训的可能性较小。这些结构性失业尤其会放大社会性风险，造成政府政策解决更 高的难度，以及对政府财政刚性支出的巨大挑战。第三，北方地区尤其是东北、华北等地区是本次去产能的核心区域，相对来说，将承担较大的经济发展风险和失业 压力。然而，这些地区近年的GDP增速在全国排位很低，在新兴战略产业以及高新技术产业的发展方面整体上不具有核心竞争优势，极容易造成“过剩产业已去， 新兴产业未起”的经济发展动力断档。这些问题累积到一定程度，会引发局部地域性的失业风险以及由此引发的社会安全风险。
再次，产业转换断档风险以及地方政府官员“懒政怠政”行为，可能引发的经济波动风险。较突出的风险有三类。一是某些地方政府的“冒险主义”行为造成的产 业断档风险。由于既有的过剩产能行业是本地区的支柱产业，在“去产能”压力下，某些地方政府很有可能将地区过剩产能过早过快地“一刀切”、“一锅端”，在 替代产业或者新产业、新产能尚未构建起来的情形下，同样可能会导致“旧产业已去，新产业没来”的断档风险。二是某些地方政府的“冒进主义”行为造成的产业 断档风险。某些地方政府官员为了获取晋升的政治资源，或者为了获取中央和上一级政府对“去产能”扶持政策的资源和奖励补贴，可能会将本来符合本地区禀赋优 势的传统产业，以及那些具有产业发展基础、经营暂时出现困境、能够通过转型升级重焕生机的产业，作为“过剩产能”处理，而在人才、技术、金融等高端资源不 足的情况下，不切实际地发展高新技术产业或新兴战略产业，造成地方产业过早的“空心化”，以及高新技术产业、新兴战略产业的“泡沫化”。三是由某些地方政 府“懒政怠政”行为所造成的经济社会风险。在当前中央八项规定的强力推进下，地方官员权力寻租渠道被阻断，且公务员收入规范透明化，导致实际收入下降，已 催生不少地方出现政府官员“懒政怠政”行为。他们在中央部署的“去产能”工作中，更容易滋生“一切依靠中央”的依赖心理，或者“事不关己”的旁观等待行 为，造成“去产能”工作进度及善后兜底工作的拖延和延误，放大经济社会风险。
创新思路 积极应对
《中国社会科学报》：此轮产能过剩的形成，很大程度上是政府与市场关系处理不当造成的。在“去产能”过程中，政府与市场的关系如何处理？
张杰：从中国此轮产能过剩形成的内在机制来看，“去产能”工作需要依托市场化的手段来加以有效解决，然而，从地域分布特征来看，“去产能”工作则需要政府主导以及中央政府财政兜底，才能加以彻底解决，需要创新政策操作的思维。
中国此轮产能过剩的形成，本质上是由政府和市场的边界界定不清，以及地方政府对微观经济部门的权力过大、干预过多造成的。推进“去产能”工作，实质上就 是遏制各级政府的不合理权力，理顺政府官员和商业经济之间的利益边界，切断政府官员对实体企业的寻租腐败之手。因此，在“去产能”以及供给侧结构性改革 中，政府要做市场机制的建设者、市场秩序的监管者以及公共产品的提供者，真正让市场机制在“去产能”以及经济结构转型升级中起基础性作用，尽量不用计划之 手或者政府补贴形式过多干预微观经济的活动，消除过剩产能死灰复燃的机制体制，最终达到“去产能”工作标本兼治的目的。
《中国社会科学报》：市场处于主导地位，政府也不可能完全放任，那政府该如何定位，拿捏这个“度”？
张杰：的确，不能将当前“去产能”工作全部推给市场，而推卸政府应有的主导责任以及兜底功能。客观来看，正如我们前面所分析的，从中国当前重点产能过剩 行业的地域分布来看，北方地区尤其是东北、华北等是本次去产能的核心区域，而这些地区本身就是市场机制发展不完善、经济发展相对滞后，以及经济发展风险和 失业压力突出的地区。很显然，如果将这些重点地区的“去产能”工作完全交给市场，而忽略中央和地方政府应起的主导作用和主要责任，就违背了中国的基本国情 和现实条件，不可能达到最终效果。因此，在这些地区，政府仍是承担“去产能”工作的执行主体，在地方政府财政能力有限的前提下，特别需要中央政府的财政支 持，通过政府主导、市场配合的方式来积极稳妥地推进“去产能”工作。
《中国社会科学报》：那么，中央政府和地方政府在具体分工上应注意什么？
张杰：要高度警惕地方政府对推进“去产能”工作的内生惰性和不作为行为，尽可能多鼓励各地区因地制宜地开展创造性的“去产能”工作，发挥微观经济的自主创造力。
一个突出的难题是如何充分调动地方政府落实中央战略布局的积极性、主动性以及创造性。中央政府虽然是“去产能”工作中财政支出和各类风险控制及其化解的 制度制定者和监管者，然而，“去产能”的具体工作需要地方政府的具体行为来贯彻，更需要各个地方政府依据当地的核心制约条件和外部环境，发挥地方政府的主 观能动性，创造性地积极防范和化解由“去产能”可能引发的各种金融、经济和社会风险。如果对这个问题关注不够的话，必然会增加中央部署“去产能”工作的难 度和复杂度。
《中国社会科学报》：地方政府会面临什么困难，该如何解决？
张杰：客观来看，地方政府在落实和推进中央部署的“去产能”工作中不积极乃至不作为的原因有：会拖累当地GDP，影响地方官员的政绩考核；会冲击就业， 影响社会稳定；会减少地方财政税收，影响地方财力；无论是针对国有企业还是民营企业的“去产能”工作，都需要地方政府官员花费大量精力财力，处理和应对各 种原有的或潜在的利益矛盾和冲突，其难度不可低估；特别是针对“去产能”引发的失业问题，即便在中央和地方财政资金充分到位的情形下，在当前复杂的经济社 会形势以及“拜金主义”社会风气的刺激下，面对不同失业工人诉求的日益复杂化，安置和转移失业工人的成本和难度必然会大幅度增加，这无疑会极大地增加地方 政府的工作难度，造成地方政府官员的畏难心理和无法作为心态。
《中国社会科学报》：在具体操作环节，如何防范之前提到的风险？
张杰：对于中国的“去产能”工作来说，当前最大的风险是其带来的银行体系金融风险，尤其是考虑到过剩产能行业与银行体系的相互依赖性过高，引发的金融风 险更为突出。同时，就业问题也是关系社会安定和人民生活的重要问题。对此，要建立两种机制：构建市场和政府职能有机平衡的债务处理与风险防范化解机制，构 建市场和政府职能有机融合的职工就业安置机制。
从国内外解决不良资产的经验来看，我认为，本轮去产能 的银行债务处理应该由财政、商业银行和资产管理公司共同完成。要利用好正在逐步完善的中国资本市场；同时，要真正构建与以制造业为主的实体经济劳动生产率 提升、自主创新能力提升以及转型升级的现实需求相匹配的金融体系，而不是过度推进以自由化为主导的金融市场化和金融虚拟化。特别是要加快对银行体系的改 革，构建与实体经济的发展和转型升级需求相匹配的金融体系。近期来看，针对当前去产能可能引发的银行风险，解决思路应放在促使银行体系的间接融资渠道向直 接融资渠道的转变，加快银行的债转股试点和推广。
需要政府建立健全社会保障和救助机制，重视社会政策 的托底作用，为改革中受到冲击的群体搭建一张社会安全网。一方面，尽快完善政府公共福利政策和养老保障体系，使真正面临困难的失业人员能够有尊严地生活； 另一方面，要做好具有再就业可能的失业人员的转岗培训工作。打通“失业—培训—再就业”的心理和市场双重通道，尽量减少“去产能”以及经济结构转型升级所 带来的结构性失业风险。
（作者系国家发展与战略研究院研究员）
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